Guide d’élaboration d’une politique de participation publique en aménagement du territoire et d’urbanisme pour les municipalités

Dans le domaine de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, l’action publique se répercute directement sur le cadre et la qualité de vie de la collectivité. Le désir des citoyens de contribuer aux choix qui modifient leur espace de vie est donc compréhensible, tout comme l’est celui des élus de connaître les besoins des citoyens pour mieux guider leur prise de décision.

En tant que gouvernement de proximité, la municipalité peut répondre à la demande grandissante de participation publique et reconnaître la contribution des différents acteurs de la collectivité dans les processus décisionnels en favorisant la mise en place des conditions propices à une participation citoyenne utile et efficace.

Cette collection de fiches vise à outiller les municipalités qui souhaitent se doter d’une politique de participation publique.

La Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs (2017, chapitre 13, ci-après le PL 122) a introduit au titre I de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) un nouveau chapitre (II.2) intitulé « La participation publique ».

En vertu des dispositions de ce chapitre, une municipalité est exemptée de l’approbation référendaire en urbanisme lorsqu’elle adopte une politique de participation publique qui :

• favorise la diffusion de l’information, la consultation et la participation active des citoyens au processus décisionnel en matière d’aménagement et d’urbanisme;
• contient des mesures complémentaires à celles qui sont déjà prévues dans la LAU;
• est conforme aux exigences du Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme.

Favoriser la diffusion de l’information, la consultation et la participation active des citoyens

La consultation publique occupe une place importante dans la LAU; celle-ci prévoit la tenue d’assemblées publiques pour une diversité d’objets, dont les projets de modification à la réglementation d’urbanisme des municipalités.

Toutefois, les procédures prévues par la LAU, si elles pouvaient paraître ambitieuses au moment de l’élaboration de la loi, ne répondent plus tout à fait aux règles de l’art actuelles en matière de participation publique. Plusieurs enjeux ont été soulevés en ce qui concerne ces procédures et les moyens par lesquels elles sont appliquées :

• des avis publics d’une facture trop juridique;
• des délais trop courts pour informer adéquatement;
• une qualité et une pertinence inégales des informations rendues disponibles;
• un déroulement d’assemblées publiques sans encadrement;
• une absence de diffusion des résultats de la consultation;
• une incapacité à générer des obligations qui vont au-delà de celles d'informer et de consulter.

Dans ce contexte, le référendum décisionnel prévu par la LAU pour certaines modifications réglementaires est souvent considéré par les citoyens comme le principal moyen pour faire valoir leur point de vue sur les projets d’aménagement qui ont un impact sur leur milieu de vie.

Toutefois, le processus d’approbation référendaire comporte aussi certaines limites :

• il donne une voix prépondérante à de petits nombres de citoyens;
• il favorise parfois la manifestation du syndrome du « pas dans ma cour »;
• il ne permet pas l’expression des points de vue en amont du processus décisionnel ^{Lire le contenu de la note numéro 1}

Les nouvelles dispositions de la LAU relatives à la participation publique visent à corriger les difficultés associées aux procédures de consultation prévues par la loi et à surmonter les limites de l’approbation référendaire en favorisant le développement de meilleures pratiques d’urbanisme participatif.

Urbanisme participatif

La notion d’urbanisme participatif doit être comprise dans un sens large. Elle concerne toute pratique de conception ou d’aménagement d’espaces habités associant des citoyens, quel que soit le niveau de cette implication. L’urbanisme participatif fait donc appel à une variété de mesures visant à inclure la population dans la prise de décision, telles que des mesures d’information, des mesures de consultation et des mesures de participation active. Ces notions seront présentées plus amplement dans les fiches subséquentes.

Mesures complémentaires de participation publique

L’objectif d’une politique de participation publique n’est pas de remplacer les mesures d’information et de consultation qui sont déjà prévues par la LAU, mais plutôt de compléter celles-ci et d’amener la municipalité à mettre en œuvre des moyens supplémentaires pour favoriser la participation publique dans les projets d’aménagement et d’urbanisme.

À cette fin, les objectifs poursuivis en matière de participation publique ont été directement inscrits dans la loi. Largement inspirés des recommandations du Rapport sur la participation citoyenne en matière d’aménagement et de développement du territoire ^{Lire le contenu de la note numéro 2}  communément appelé le « Rapport L’Allier », ces objectifs sont fidèles aux principales règles de l’art reconnues en matière de participation publique.

Objectifs de la participation publique

Les objectifs en matière de participation publique sont :

• la transparence du processus décisionnel;
• la consultation des citoyens en amont de la prise de décision;
• la diffusion d’une information complète, compréhensible et adaptée aux circonstances;
• l’attribution aux citoyens d’une réelle capacité d’influence;
• la présence active des élus dans le processus de consultation;
• la fixation de délais adaptés aux circonstances, suffisants et permettant aux citoyens de s’approprier l’information;
• la mise en place de procédures permettant l’expression de tous les points de vue et favorisant la conciliation des différents intérêts;
• la modulation des règles en fonction notamment de l’objet de la modification, de la participation des citoyens ou de la nature des commentaires formulés;
• la mise en place d’un mécanisme de reddition de comptes à l’issue du processus (LAU, art. 80.3).

Conformité aux exigences règlementaires

Certaines municipalités sont déjà dotées d’un cadre de référence en matière de participation et la plupart s’emploient à favoriser la participation des citoyens aux affaires urbaines par l’entremise d’une panoplie d’instruments d’action publique tels que politiques-cadres, principes directeurs, chartes des droits et responsabilités des citoyens, etc. Ces divers instruments sont un témoignage des bonnes pratiques des municipalités québécoises en matière de participation.

Toutefois, pour permettre à une municipalité d’être exemptée de l’approbation référendaire en urbanisme, une politique de participation publique doit respecter l’ensemble des exigences fixées par le Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme.

Politique de participation publique et approbation référendaire

En vertu de l’article 80.2 de la LAU, une municipalité ne peut maintenir à la fois une politique de participation publique conforme au règlement ministériel et le régime d’approbation référendaire en urbanisme.

À cet égard, le 2^e alinéa de l’article 80.3 de la LAU vient préciser qu’il revient au conseil de la municipalité d’établir la conformité de la politique de participation publique au règlement ministériel, auquel cas la politique doit le préciser afin que les citoyens prennent acte que l’approbation référendaire en urbanisme cesse de s’appliquer. Cette disposition ne donne pas à la municipalité la possibilité de maintenir l’approbation référendaire.

Rappelons qu’une municipalité peut toutefois se doter d’une politique de participation publique à l’extérieur du cadre prévu par la LAU et par le règlement sur la participation publique, tout en conservant le régime d’approbation référendaire.

Le Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme s’appuie sur le consensus établi par le Groupe de travail pour un cadre de référence en matière d’urbanisme participatif.

Ce groupe de travail a été mis sur pied par le gouvernement dans la foulée des travaux sur le PL 122. Il avait comme objectif de s’inspirer des meilleures pratiques et de proposer une vision innovante des critères qui devraient guider l’élaboration des politiques de participation publique des municipalités.

Le Groupe de travail était constitué de représentants de l’Union des municipalités du Québec, de la Fédération québécoise des municipalités, de la Ville de Montréal, de la Ville de Québec, de Vivre en Ville et de l’Institut du Nouveau Monde et ses travaux étaient coordonnés par le ministère des Affaires municipales et de l’Habitation.

Dans son rapport, le Groupe de travail a proposé un cadre de référence composé de quinze critères répondant aux neuf objectifs inscrits dans la LAU ^{Lire le contenu de la note numéro 3} ​​​​​​​. Ces critères sont ceux qui ont servi à l’élaboration du Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme.

L’article 80.4 de la LAU prévoit que l’adoption d’une politique de participation publique doit faire l’objet :

• d’un projet de règlement;
• d’une assemblée publique portant sur le projet de règlement et tenue par le maire ou un autre membre du conseil nommé par celui-ci;
• d’un avis publié au plus tard sept jours avant l’assemblée et indiquant l’objet, la date, l’heure et le lieu de l’assemblée;
• d’une adoption par règlement.

Ces exigences s’appliquent également à toute modification ou à l’abrogation d’une politique.

La municipalité qui souhaite se doter d’une politique pourrait profiter de ce processus pour expérimenter la mise en œuvre d’une démarche de participation publique plus élaborée, incluant notamment une ou des mesures de participation active.

Une politique n’a pas à faire l’objet d’une évaluation de sa conformité au règlement par une instance externe avant son entrée en vigueur. Il relève de la municipalité de déclarer, dans sa politique, que celle-ci est jugée conforme au règlement.

Une politique en vigueur doit, en tout temps, être accessible sur le site Web de la municipalité. Si la municipalité n’a pas de site Web, la politique doit alors être diffusée sur celui de la MRC.

En matière d’aménagement et d’urbanisme, il est reconnu qu’une plus grande participation du public en amont mène à une prise de décision qui permet souvent d’améliorer la qualité des projets et de prévenir les problèmes d’acceptabilité sociale, en plus de contribuer à instaurer un climat de confiance au sein de la collectivité. Une participation accrue des citoyens permettrait ainsi :

1) l’adhésion de la population aux choix en matière d’aménagement;

2) le partage des compétences et l’apprentissage collectif;

3) le renforcement de la cohérence territoriale;

4) des économies de temps et d’argent.

Adhésion de la population aux choix en matière d’aménagement

La mise en place d’une démarche de participation publique contribue à une prise de décision plus proche des préoccupations des citoyens. Parce qu’ils se sentent parties prenantes de l’exercice, les citoyens ont aussi plus de chances de se reconnaître dans les outils de planification et les projets d’aménagement proposés par la municipalité. L’implication des citoyens dans la démarche aide également à désamorcer ou à gérer les conflits.

L’organisation de la participation publique n’a pas pour but de parvenir à un consensus à tout prix. Elle vise plutôt à permettre l’expression des besoins, des attentes et des préoccupations des citoyens pour aider les autorités municipales à mieux cerner l’intérêt général et à prendre de meilleures décisions pour l’ensemble de la population.

Partage des compétences et apprentissage collectif

Le dialogue qui s’engage entre la municipalité et les diverses personnes intéressées dans le cadre d’une démarche de participation publique enrichit le processus décisionnel par la mise en commun des compétences et des connaissances. D’une part, les représentants de la municipalité détiennent une expertise dans divers domaines qu’ils ont intérêt à partager avec les citoyens pour favoriser une meilleure compréhension des enjeux de part et d’autre. La démarche de participation publique est aussi une bonne occasion pour eux de sensibiliser la collectivité aux contraintes avec lesquelles la municipalité doit composer. D’autre part, la collectivité détient, elle aussi, des savoirs citoyens en tant qu’experte de son milieu de vie, savoirs qui peuvent enrichir les connaissances dont disposent les décideurs.

Renforcement de la cohérence territoriale

Les citoyens se sentent généralement très interpellés lorsque l’organisme municipal les convie à une démarche participative sur un projet d’aménagement qui doit être réalisé près de chez eux. Or, les projets d’aménagement découlent normalement d’orientations plus générales décidées à une étape antérieure et inscrites dans un document de planification, comme le plan d’urbanisme. Ils constituent en fait la transposition concrète sur le terrain des résultats du processus de planification.

Les citoyens qui ont pris part à ce processus et contribué à définir la vision de développement et les choix d’aménagement pour leur collectivité voudront s’assurer à cette étape que le projet envisagé est conforme aux orientations générales en matière d’aménagement établies dans l’outil de planification, tout en respectant les caractéristiques du quartier.

Économie de temps et d’argent

La démarche participative est parfois perçue comme une étape qui prend du temps, qui alourdit le processus, qui engendre des coûts supplémentaires et qui risque de retarder la réalisation d’un projet. Or, l’expérience a démontré que l’insertion d’une démarche de participation publique dans l’élaboration des outils de planification et la conception des projets d’aménagement contribue justement à faire économiser temps et argent en aidant les décideurs à connaître dès le début les valeurs, les préoccupations et les attentes du milieu. La démarche participative devrait donc être vue comme une condition de succès d’un projet et non un frein.